Eine robustere Russlandpolitik für die EU

Seit der Krimannexion und dem Beginn des Kriegs in der Ostukraine im Frühjahr 2014 befindet sich die EU überwiegend im Modus des Krisenmanagements vis-à-vis Russland. In den letzten sechs Jahren hat sich erwiesen, dass die russi­schen Hand­lungen gegenüber der Ukraine keine einmalige Krisensituation bilden, sondern Aus­druck einer Politik sind, die Souveränität und territoriale Inte­grität anderer Staaten verletzt und keinen Kom­promiss mit westlichen Akteuren in der Nachbarschaft sucht. Damit verbunden ist ein Ansatz, der zum Ziel hat, die EU und viele ihrer Mitglied­staaten zu schwächen. Schließlich hat nicht nur der Fall Alexej Nawalnyj gezeigt, dass die russische Führung bereit ist, brutale Methoden anzuwenden, um die Entstehung einer tragfähigen poli­tischen Opposition zu ver­hindern. Die EU braucht eine Russlandpolitik, die in der Lage ist, mit einem solchen Russland effektiver umzugehen.

Zu den großen Erfolgen der EU-Russland­politik zählt, dass sich alle Mitglied­staaten im Frühjahr 2014 auf Sanktionen gegen­ Russland einigen konnten und dass diese immer noch in Kraft sind. Zwar war es un­realistisch zu glauben, die Sanktionen allein könnten die russi­sche Führung zu einem Umdenken in Bezug auf die Ukraine bewe­gen. Dennoch waren und sind die restriktiven Maßnahmen ein wichtiges und seltenes Signal der Ein­heit der EU vis-à-vis Russland, das in Moskau mit großer Überraschung wahrgenommen wur­de. Die Versuche des russischen Re­gimes, die Sanktionen los­zuwerden, zeigen, dass diese die Führung des Landes auf ver­schiedene Weise treffen. Wieder einmal offensichtlich wurde dies am Anfang der Covid-19-Pan­demie, als Wladimir Putin im Rahmen der Vereinten Nationen vorschlug, alle bestehenden Sanktionen als Zeichen von Solidarität in der Gesundheitskrise zu kas­sieren.

Probleme des EU-Ansatzes

Die Sanktionen wurden im März 2016 durch fünf Prinzipien ergänzt, die den heutigen Umgang der EU mit Russland bestimmen: 1) vollständige Umsetzung der Minsker Ver­einbarungen, 2) Ausbau der Beziehungen zu den Staaten der Öst­lichen Partnerschaft (ÖP) und Zentralasiens, 3) Stärkung der Resi­lienz innerhalb der EU gegenüber Bedrohun­gen aus Russland, 4) selektives Engagement mit Russland in Bereichen wie Naher Osten, Terrorismusbekämpfung und Klimawandel, 5) Ausbau zwischenmenschlicher Kontakte und Unterstützung der russischen Zivil­gesellschaft. Diese Prin­zipien, vorgeschlagen von der damaligen Hohen Vertreterin Fede­rica Mogherini und gebilligt von allen EU-Außenminis­terinnen und -Außenministern, haben die vor 2014 existierende Russland­politik de facto ersetzt. Alle dama­ligen In­strumente – Verhandlungen über ein neues Abkommen und über Visaliberalisierung, die »Vier Gemein­samen Räume« der Koope­ration, die Part­nerschaft für Modernisierung und regel­mäßige EU-Russland-Gipfeltreffen – wurden auf Eis gelegt und bisher nicht wieder aufgenommen. Eine Rückkehr zum Status quo ante erscheint derzeit undenkbar.

Die fünf Prinzipien weisen auf Schwächen der EU-Außenpolitik hin. Gerade hin­sichtlich Russland gehen die Interessen der Mitgliedstaaten seit vielen Jahren weit aus­einander. Die Prinzipien sind der kleinste gemeinsame Nenner für die Gesamt-EU, über den hinauszugehen weder möglich noch gewollt zu sein scheint. Vorrang für das eine oder andere Prin­zip könnte zudem eine erneute Russland­debatte im EU-Rah­men auslösen und so den fragilen Konsens gefährden. Die Prin­zipien bil­den kein stim­miges Ganzes, und es ist nicht zu erkennen, dass sie in den letzten Jahren konsequent und wirk­sam mit Leben erfüllt worden wären.

Dies ist zum Teil verständlich. Die voll­ständige Umsetzung der Minsker Ver­ein­­barungen ist unrealistisch, weil die Ziele Russ­lands und der Ukraine in Bezug auf den Donbas inkompatibel sind. Ein Ausbau der EU-Beziehungen zu den anderen post­sowjetischen Staaten findet im Rahmen der Öst­lichen Partnerschaft und der Zentral­asien-Strategie statt. Diese Initiativen sind wichtig und müssen fortgesetzt werden. Allerdings kann die EU als schwacher Ak­teur besonders auf dem Feld der har­ten Sicherheit den Haupt­sorgen dieser Staaten oft nicht Rech­nung tragen. Was das selek­tive Engage­ment betrifft, ist es schwierig, mög­liche Felder zu finden, wo eine Zusammenarbeit mit Russ­land über die schon be­stehende hinaus sinnvoll wäre. Dies liegt vor allem daran, dass die russische Führung die Brüs­seler Institutionen wenig ernst nimmt und diese sowie die Mitglied­staaten schwächen will. Unter diesen Umständen ergäbe eine ver­tiefte Kooperation wenig Sinn.

Resilienz und gesellschaftliche Kontakte als Schwerpunkte

Im Hinblick auf die direkte Beziehung zu Russland bleibt also nur, sich auf die Prin­zipien 3 und 5 zu konzentrieren, also erstens die EU und ihre Mitgliedstaaten resilienter zu machen und zweitens Kon­takte zwischen den (Zivil-) Gesellschaften auszubauen. Im Rahmen der fünf Prinzipien richtet sich das Streben nach mehr Resilienz zwar in erster Linie gegen Russ­lands Versuche, der EU und ihren Mitgliedstaaten durch kalkulierte Maßnah­men zu schaden. Doch die Anstren­gungen der EU können positive Effekte weit über den Um­gang mit Russland hinaus haben, da auch andere Akteure ähnliche Strategien gegen die EU anwenden. Der Aus­­bau (zivil) gesell­schaftlicher Kontakte weckt bei der russi­schen Führung Befürchtungen vor einer erstarkenden Opposition in Russ­land bis hin zu einem von außen unterstützten Regimewechsel. Sowohl die Gesetz­gebung zu zivilgesellschaftlichen Organisationen als auch der russische Umgang mit dem Petersburger Dialog offenbaren, dass die Führung weit­gehende Kontrolle über die Entwicklung dieses Bereichs ausüben will. Von daher geht es weniger um Zusam­men­arbeit mit offi­ziellen russischen Stellen und mehr um gesellschaftliche Kooperationen. Diese können durch die Institu­tio­nen der EU und jenen in den Mitgliedstaaten gefördert werden, wie zum Beispiel im EU-Russland-Zivilgesell­schafts­forum. Im deut­schen Kontext ist solche Förderung unter anderem beim Koordinator für die zwischen­gesellschaft­liche Zusammenarbeit mit Russ­land, den Ländern der Östlichen Partnerschaft und Zentralasien angesiedelt.

Koalitionen als gangbarer Weg

Ein Weg zu einem effektiveren Ansatz könn­te über Koalitionen von Mitglied­staaten führen, die in einem oder mehreren Berei­chen der bestehenden Russlandpolitik ähn­liche Ziele verfolgen. Solche Koalitionen könnten die Prinzipien 3 und 5 mit Leben erfül­len, in­dem sie gegen bestimmte russi­sche Hand­lungen vorgehen, wie etwa Desinformation, Geldwäsche oder Cyber­angriffe. Auch dort, wo es darum geht, bestimmte Gruppen in Russland zu unter­stützen, könn­ten Koali­tionen aktiv werden, etwa bei Visafragen und zivilgesellschaft­licher Kooperation. Dies wird leichter sein, als sämtliche Prin­zipien auf EU-Ebene neu zu justieren, denn einige Mitglied­staaten hegen star­ke Präfe­renzen für einzelne Prin­zipien.

Als Beispiel für den Beginn einer solchen Zusammenarbeit kann die gemeinsame Erklärung Frankreichs, Lettlands und Litau­ens vom September 2020 dienen. Darin befür­worten sie Maßnahmen, welche die Sicher­heit von Wahlen erhöhen und gegen Des­information gerichtet sind. Auch wenn die Erklärung nicht explizit auf Russland zielt, sind viele der angesprochenen Maß­nahmen auch und gerade im Hinblick auf Russland relevant. Die drei Staaten regen an, die EU möge in diesem Bereich aktiver handeln, im Sinne des am 3. Dezember präsentierten European Democracy Action Plan. Es ist wichtig, dass Frankreich, Lettland und Litau­en an die Brüsseler Ebene appellie­ren. Der Sinn der in dieser Analyse an­ge­dachten Kooperation läge allerdings darin, dass die inter­essierten Mitgliedstaaten aus eige­nem Antrieb handeln, ohne darauf zu warten, dass ihr Ansatz zu einer Politik der Gesamt-EU wird. Im Fall der erwähnten Erklärung würden also alle drei Staaten gemeinsam Bilanz über die Ressourcen und Maßnahmen ziehen, die sie für die Sicher­heit von Wahlen und gegen Desinformation verwen­den bzw. ergreifen. In einem zwei­ten Schritt wür­den sie künftig ihre Hand­lungen in diesen Feldern koordinieren und nach Synergie­möglichkeiten suchen. Hier­bei könnten sie an bestehende EU-Maßnah­men anknüpfen, zum Beispiel den Gemein­samen Aktionsplan gegen Desinformation, und diese durch nationales Handeln stärken.

Was zivilgesellschaftliche Zusammen­arbeit anbelangt, verfügen Aktivistinnen und Aktivisten zum Beispiel in Deutschland, Polen, Schweden, Finnland und der Tschechischen Republik über um­fangreiche Kon­takte mit geeigneten rus­si­schen Akteu­ren und könnten von einem systematischen Austausch unter­einander profitieren. Das würde es erleichtern, krea­tive Wege zu finden, mit den zahlreichen Hürden um­zugehen, denen sich zivilgesellschaftliche Zusammenarbeit in Russland gegenübersieht. Offizielle Unterstützung materieller und immaterieller Art in den entsprechenden Mitgliedstaaten könnte hierzu einen Beitrag leisten.

Der hier vorgeschlagene Ansatz ist mög­licherweise riskant, weil Außenpolitik fürs erste wieder stärker auf die Ebene der Nationalstaaten verlagert würde. Dennoch liegt ihm die Idee zugrunde, über den ein­zelnen Nationalstaat hinauszugehen. Die Stärke des Vorhabens läge darin, dass eine Reihe von interessierten Mitgliedstaaten sich in dem je­weiligen Bereich einigen und mit vereinten Kräften handeln würde. Ähnliche Koalitionen von betroffenen EU-Mitgliedstaaten könn­ten sich weiteren Vor­haben widmen: Um die Geld­wäsche durch Russland ein­zudämmen, könnten sich bei­spielsweise Deutschland, Estland, Lettland, Dänemark, Schweden und Polen zusammenschließen. Um gegen Cyber­angriffe vor­zugehen, könn­ten unter anderem Deutschland, Estland, Finnland, Schweden und die Niederlande eine Koalition bilden. Hier könnten sich be­stehende Bekämpfungs­strategien ergänzen. Selbst wenn eine Zu­sammenarbeit bereits existiert, ergäbe es Sinn, sie als gemeinsame Initiative zu bün­deln und damit auszuweiten. Auf diese Weise ließen sich Verbindun­gen zwischen Mitgliedstaaten stärken, As­pekte einer gemein­samen Russlandpolitik sichtbarer machen sowie EU-Bürgerinnen und -Bürger weiter für den Ernst der Lage sensibilisieren.

Problematisch wäre, wenn konkurrieren­de Gruppen von Mitglied­staaten zwei sich widersprechende Politiken ausarbeiteten. Mit klugen Interventionen könnte der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik, Josep Borrell, dies verhindern oder auf einen Kompromiss hinwirken.

Entwicklung der EU-Außenpolitik

Eine Vorgehensweise, die dem oben skiz­zierten Ansatz folgt, kann zudem auf weite­ren bestehenden Initiativen aufbauen und dazu beitragen, die deutsch-französi­sche Zusammenarbeit im Sinne des Aache­ner Vertrages zu intensivieren. Sowohl Deutsch­land als auch Frankreich haben in letzter Zeit versucht, eine vertiefte Kommunikation mit den östlichen EU-Mitglied­staaten über die Politik vis-à-vis Russland und den Ländern der Östlichen Partnerschaft zu be­treiben. Die Reisen des französischen Präsi­denten Macron nach Warschau im Februar 2020 sowie nach Lettland und Litauen im Sep­tember 2020 zeugen von dieser Absicht auf Seiten Frankreichs. Sie fügen sich in Macrons breitere internationale Initiative ein, die unter anderem einen strategischen Dialog mit Russland anstrebt. Ähnliche hoch­rangige Anstrengungen gibt es auf der deutschen Seite, zum Beispiel gegenüber Polen und Litauen. Außerdem existiert eine Reihe von Dialogen auf Expertenebene.

Deutschland und Frankreich könnten sich also zusammenschließen und gezielt nach Gemeinsamkeiten mit den Partnern im Osten der EU suchen. Es ginge weniger darum, sich auf eine einheitliche Linie in Bezug auf Russland insgesamt zu verständigen. Vielmehr würde man ausloten, wo es mit mehreren östlichen EU-Mitgliedstaaten Schnittstellen gibt, und sich in diesen Teil­bereichen auf gemeinsame oder koordinierte Handlungen verständigen.

Allerdings gilt es, über den bisherigen Ansatz hinauszugehen. Dieser scheint darin zu bestehen, den deutschen bzw. den fran­zösischen Standpunkt zu kommunizieren und die Meinung der anderen Seite besser zu verstehen, ohne eine Konvergenz der Positionen anzustreben. Sowohl die deut­sche als auch die französische Seite sind wohl bereit, auch die Interessen der östlichen Mitgliedstaaten im Dialog mit Russland zu vertreten. Wenn aber nicht wesentlich mehr Ver­trau­en aufgebaut wird, scheint diese Idee wenig überzeugend. Vielversprechender wäre der Versuch, Stimmen aus diesen Staaten in einen wie auch immer gearteten Dialog mit oder über Russland einzubinden. Dies würde auch dafür sorgen, dass die Beziehungen zu den ÖP-Staaten besser berücksichtigt werden, weil Akteure zum Beispiel in Polen und Litauen über besonders enge Kontakte zu Belarus und der Ukraine verfügen.

Zudem sollte eine deutsch-französische Kooperation in Bezug auf die Zusammen­arbeit mit der rus­sischen Zivilgesellschaft aus­gelotet werden. Gerade weil der Peters­burger Dialog auf der deutschen und der Trianon-Dialog auf der französischen Seite unterschiedliche Ansätze verfolgen, würde es sich lohnen, sich über bisherige (Miss-) Erfolge auszutauschen und gegebenenfalls gemeinsame Botschaften an die russische Führung in Hinsicht auf deren Um­gang mit der Zivilgesellschaft zu formulieren.

Wichtig bei der Entwicklung von Koali­tionen ist, dass die beteiligten Mitgliedstaaten ihren Willen erklären, ihre Politik in einen EU-Ansatz einzubetten. Eine enge Zusammenarbeit zwischen den betreffenden Mitgliedstaaten und Brüssel wird essen­tiell sein, damit die Teilansätze auf Dauer die EU-Russlandpolitik stärken helfen, statt sie zu schwächen. Ein solcher Versuch birgt die Chance, Teile des beste­henden Ansatzes mit mehr Inhalt zu fül­len und die EU in bestimm­ten Feldern resilienter zu machen, in denen sie nicht nur, aber auch mit de­struktiven russischen Hand­lungen der letz­ten Jahre konfrontiert ist. Insofern könnten Teilansätze einen Beitrag zur Ent­stehung einer robusteren EU-Außen­politik ins­gesamt leisten, die durch wech­selnde Koali­tionen von Mitgliedstaaten angestoßen wird.

Dr. Susan Stewart ist Leiterin (a. i.) der Forschungsgruppe Osteuropa und Eurasien der Berliner Stiftung Wissenschaft und Politik. Im Rahmen der Veranstaltung "Wie spricht man mit dem Kreml? Neue Ära der deutsch-russischen Beziehungen" am 7., 8., 13. und 19. April 2021 wird sie ihre Thesen als Gast auf dem Podium diskutieren.Ihr Artikel "Eine robustere Russlandpolitik für die EU" ist erstmals in SWP-Aktuell 2020/A 96, Dezember 2020 erschienen. 

Artikel zum Download